Carnet de Louis Favreau
Chaire de recherche en développement des collectivités (CRDC)

Le projet québécois d’un marché du carbone : les avis divergent

dimanche 7 décembre 2014 par Gilles Bourque

Depuis quelques mois, Gilles Bourque produit pour le blogue de la CRDC une série d’articles sur la transition écologique de l’économie à partir de l’entrée énergétique : comment le Québec peut-il sortir des énergies fossiles ? Le premier qui a eu un franc succès portait sur l’urgence au Québec d’investir dans l’électrification des transports ; le second tombait pile en portant sur une fiscalité écologique, véritable alternative aux solutions d’austérité d’un gouvernement prétendant que nous n’avons pas le choix ; le troisième nous a amené sur le terrain de la finance responsable dont la capacité de mobilisation pour contrer les multinationales du « fossile » en surprendra plusieurs. Ce 4e billet nous amène sur le défi de la bourse québécoise du carbone et ses chances de réussir à partir de l’expérience internationale en la matière.

Louis Favreau

Les gouvernements nous ont présenté le marché carbone québécois, ou le système de plafonnement et d’échange de crédits de carbone (SPEDE), comme « le début d’une ère nouvelle dans la lutte contre les changements climatiques. » Pour plusieurs raisons, je ne crois pas que cette solution soit efficace si elle n’est pas complétée par d’autres mesures. C’est ce que je vais essayer d’expliquer dans ce billet. Mais auparavant, je vais d’abord faire un survol de ce qui se fait ailleurs, en signalant les avancées positives et négatives. Je vais d’ailleurs commencer avec le marché carbone de l’Union européenne, qui s’avère un échec. On verra pourquoi. Finalement, on s’attardera au marché québécois du carbone avec les problèmes qu’on peut d’ores et déjà anticiper.

Les problèmes du marché européen du carbone

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C’est pour respecter ses engagements dans le cadre du protocole de Kyoto et inciter l’industrie à diminuer ses émissions de gaz à effet de serre (GES), que l’Union européenne (UE) a institué en 2005 un mécanisme d’échange de quotas de CO2, le système communautaire d’échange de quotas d’émission (SCEQE). Les principes de ce marché sont assez simples : chaque entreprise – du moins celles appartenant aux secteurs couverts par l’accord – se voyait imposer un plafond d’émissions de CO2. Puis graduellement, l’UE devait augmenter le périmètre des entreprises couvertes tout en diminuant globalement le plafond d’émissions. Pour la puissance publique, la gouvernance du processus devait être assez simple : choisir les normes d’émission et obliger l’industrie à les respecter.

L’originalité du processus se trouvait dans la liberté qui était laissée aux acteurs concernés de vendre leurs quotas non utilisés sur un marché, ou, au contraire, d’acheter les quotas d’autres entreprises. Ce mécanisme avait donc un triple avantage :

  • accorder un peu de flexibilité au système (les entreprises n’étant pas obligées d’interrompre toute production en cas de dépassement des quotas) ;
  • donner un prix à la tonne de carbone, prix qui peu à peu serait intégré dans tous les calculs économiques en amont et inciterait l’industrie à mettre en oeuvre des processus moins émetteurs ;
  • faire en sorte que les émissions de CO2 soient d’abord réduites là où cela coûtait le moins cher, pour garantir une meilleure efficacité économique.

Le marché carbone a été élargi à de nouveaux secteurs (12 000 sites industriels), pour couvrir en 2013 les 27 pays de l’UE, avec 45% des émissions de GES. Et progressivement les quotas ont été restreints. Pendant un temps, le marché a rempli ses promesses, le prix du carbone montant à près de 30 euros la tonne en 2008. Malheureusement, la crise de 2008 a ramené ce prix sous les 20 euros, puis les politiques d’austérité l’ont plombé sous les 10 euros. Enfin, les lobbys de l’industrie ont été assez puissants pour empêcher que le plafond des émissions baisse suffisamment pour compenser ces inévitables surplus de quotas. Résultats : les allocations sont restées trop généreuses, surtout en période de crise économique, lorsque l’industrie ralentie, émet automatiquement beaucoup moins, et accumule donc les quotas non utilisés. Pour rétablir l’efficacité du marché carbone à remplir sa mission, il fallait provoquer une plus grande rareté sur le marché. Autrement dit, en diminuant encore plus les quotas. C’est dans le cadre de la 3e phase du SCEQE (2013-2020) que la Commission européenne croyait pouvoir imposer ce remède.

Pourtant, en avril 2013, les eurodéputés rejetaient par 334 voix contre 315 et 63 abstentions une proposition de la Commission européenne visant à geler la mise aux enchères de 900 millions de tonnes de quotas d’émissions sur les 8,5 milliards mis en vente dans l’UE sur la période 2013-2020. Ce gel aurait permis de doubler le prix du CO2, tombé à moins de 5 euros la tonne. L’amendement qui a tué la proposition défendue par la commissaire chargé du climat, Connie Hedegaard, avait été déposé par le groupe du Parti populaire européen (PPE, droite), la première force du Parlement européen. « Nous ne voulons pas faire supporter une nouvelle taxe à l’industrie, » affirme la droite. Immédiatement après le vote, la tonne de CO2 est tombée sous les 3 euros (jusqu’à 2,63 euros), avant de remonter légèrement par la suite, contre 10 euros il y a un an. Or elle devrait dépasser 20 euros pour inciter les industriels à développer des technologies propres.

110 organisations de la société civile disent vouloir mettre fin à ce marché : pourquoi ?

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Dans cette optique, plus de cent-dix organisations de la société civile ont rendu publique une déclaration qui exige de l’UE qu’elle abandonne le marché du carbone européen. Après sept ans d’échecs répétés, expliquent-elles, le marché carbone européen a perdu toute crédibilité lorsque les dirigeants annoncent vouloir « corriger  » ses défaillances. Pour ces organisations, non seulement le SCEQE est inefficace et coûteux, il est surtout dangereux parce qu’il entrave toute politique climatique à la hauteur des enjeux, c’est-à-dire qui permette de réduire drastiquement la forte dépendance de l’UE aux énergies fossiles et de transformer profondément les modes de production et de consommation.

Les organisations soutenant la déclaration « Il est temps de mettre fin au marché du carbone européen ! » rappellent que le marché du carbone européen n’est pas efficace puisque les émissions des secteurs économiques relevant du marché carbone diminuent moins vite (1,8 %) que celles des secteurs ne relevant pas de ce système (3 %) ; il sert d’échappatoire au secteur industriel dans la mesure où l’introduction de certificats de réductions d’émissions liés à des opérations de compensation menées hors UE s’accroît considérablement, au point de représenter 13% des émissions domestiques du secteur (+ 85 % en 2011 par rapport à 2010), aggravant la situation de surabondance de crédits carbone ; il fonctionne comme un système de subvention des pollueurs avec l’attribution gratuite des permis ; par ailleurs, presque l’intégralité du coût de mise en conformité du secteur industriel avec le marché carbone européen aurait été financé par les consommateurs ; enfin, ce système est coûteux et particulièrement sujet à la fraude : fondé sur des mesures d’émissions souvent incertaines ou invérifiables et faiblement encadré sur le plan réglementaire, il est propice aux abus et aux fraudes – plus de 5 milliards d’euros de perte en 2010 – faisant dire à Europol que « dans certains pays, jusqu’à 90 % du marché du carbone était le fait d’activités frauduleuses ».

Les Verts européens : plutôt encadrer le marché que de s’en tenir au court terme

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Moins intransigeant dans leur analyse de la situation et dans leur appréciation du rôle du SCEQE, les Verts européens suggèrent plutôt un ensemble de mesures pour améliorer le système. Pour eux la proposition de retirer 900 millions de tonnes du système est uniquement une solution à court terme qui ne contribue en rien à la réduction de l‘offre excessive structurelle, qu’ils estiment à au moins deux milliards de tonnes de CO2. Ils réitèrent donc leur proposition de retirer au moins deux milliards de quotas de CO2 et de réduire graduellement le plafonnement des émissions de CO2 afin que celui-ci soit proche de zéro à l‘horizon 2050.

La situation du marché carbone européen illustre une chose essentielle qui ne semble pas être prise en compte au Québec : créer un marché pour réguler l’environnement n’est pas chose aisée. Par définition, l’activité économique fluctue, et aucune institution n’est autorisée à effectuer la gestion fine du marché des quotas CO2, à ajouter ou enlever des liquidités en fonction de la situation. Or, si, pour l’environnement, ce sont bien les émissions mondiales de GES qui comptent, le volume des émissions globales n’est pas un outil satisfaisant pour piloter la politique environnementale. Pour surveiller que l’économie devienne moins dépendante des émissions de CO2, ce sont les émissions par unité de production qu’il conviendrait de surveiller. Bref, pour que le marché puisse être efficace, il doit être strictement, et en permanence, encadré. Autrement dit, ressembler de moins en moins à un marché « libre », qui supposément s’équilibre de lui-même. Or pour plusieurs, cela semble tout bonnement impossible. D’autant plus que les lobbys veillent au grain : les entreprises les plus polluantes « ont tout intérêt à un prix du CO2 très bas ». En France, ces entreprises ont un trésor de 2 milliards de quotas non utilisés qui vont leur permettre de polluer gratuitement pendant des années...

Ailleurs dans le monde : en Chine, en Australie et aux États-Unis

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Malgré cet échec, l’aspect innovateur du marché du carbone européen fait des petits ailleurs dans le monde. Ainsi, en 2012, la Chine a signé une entente de 25 millions d’euros sur 4 ans avec le SCEQE afin de soutenir le développement en Chine des outils permettant de mettre en place un système d’échange pour réduire ses émissions. Alors qu’elle est devenue le premier émetteur mondial de GES (par capita elle dépasse maintenant l’UE), la Chine a déjà commencé à implanter un système de quotas dans certaines provinces du pays. Récemment, elle s’est même donné des cibles de réduction, non pas en terme absolu, mais de tonnes de CO2 par unité de PIB : une baisse de 17% pour 2015 sous le niveau de 2005. Le pays s’est également donné un plan d’investissement ambitieux de 372 milliards $ pour la transition énergétique. Mais avec son système de gouvernance non démocratique, est-ce que la Chine sera en mesure d’aller au-delà des coûts économiques de court terme négatifs et faire les choix politiques que l’UE n’a pas voulu faire (baisse importante du plafond de quotas) pour hausser de manière significative le prix de la tonne de CO2. Son opposition totale à la mesure européenne d’inclure le secteur du transport aérien à l’ETS n’incite pas à être très optimiste.

On aurait pu aussi parler de la volonté du gouvernement travailliste australien de se joindre également au SCEQE européen. Malheureusement, l’arrivée au pouvoir en 2013 d’un gouvernement conservateur carrément négationniste renvoie cette proposition aux calendes grecques.

Les États-Unis sont aussi à surveiller pour ce qui se fait dans le domaine de la mise en place d’un marché carbone. Bien sûr il y a l’exemple de la Californie, avec lequel le Québec a conclu une entente de partenariat. Mais avant d’en parler plus longuement, il est intéressant de signaler les avancées d’un autre marché US dont on parle moins : le Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI), créé en 2008 dans les États du Nord-Est. Ce marché regroupe le Massachusetts, Connecticut, Delaware, Maine, Maryland, New Hampshire, New York, Rhode Island et Vermont. Le système mis en place impose un plafond seulement aux producteurs d’électricité de ces États. Mais comme en Europe, les quotas sont trop élevés pour faire augmenter les prix et constituer un véritable incitatif à innover. En 2010 le prix était de 2$ la tonne ! Mais en 2013 les responsables ont décidé d’accélérer les choses en faisant passer les quotas de 165 millions de tonnes à 91 millions de tonnes en 2014, puis en diminuant ce quota de 2,5% chaque année jusqu’en 2020. L’entente entre les neuf États devra être approuvée par chacun des États avant de devenir effective, ce qui est moins sûr puisque certains de ces États sont maintenant dirigés par des fanatiques républicains du Tea Party. La diminution des droits d’émission représenterait près de 90 millions de tonnes de CO2 pour la période de six ans, les revenus générés seraient de 1,6 milliards $ et les emplois créés de 16 000.

Le marché du carbone Québec-Californie

Terminons ce survol avec le marché carbone de la Californie. Depuis quelques années, cet État est confronté à tout un ensemble de catastrophes climatiques qui ont encouragé sa population à aller de l’avant dans la lutte aux changements climatiques. Le marché mis en place dans cet État serait le 2e plus important du monde, après celui de l’UE. Il est appelé à couvrir 85% des émissions globales. Plus important État des États-Unis par sa population, son PIB et son dynamisme économique (par son PIB, la Californie représente la 6e économie mondiale), son entrée dans la lutte aux changements climatiques par la mise en place d’un marché carbone constitue un fait historique. L’objectif de l’État est de diminuer les émissions au niveau de 1990 à l’horizon 2020, ce qui représenterait une diminution de 17%.

L’État émet 447 millions de tonnes de CO2 par année, tout près de 6 fois plus que le Québec (alors que la population est seulement 4,7 fois plus élevée que celle du Québec). Comme au Québec, le secteur le plus émetteur est le transport, mais le secteur de l’énergie et celui de l’industrie représentent chacun plus d’un tiers des émissions. Lors de la première enchère, le prix de la tonne de CO2 a atteint un peu plus de 10$. On prévoit le faire monter à 14$ lors de la 2e enchère. Pour compenser la hausse des prix de l’énergie, l’État a décidé de retourner 85% des dividendes du marché aux utilisateurs. On parle ici d’un montant prévisible de 22,6 milliards $ d’ici 2020. S’il s’avère, le succès du marché carbone de Californie montrerait qu’il est possible d’en faire un outil efficace de lutte au climat.

Le marché québécois et les avis de la Commission sur les enjeux énergétiques (CEEQ)

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Présenté comme une des pièces maîtresses de la réduction des GES au Québec, le marché du carbone Québec-Californie (dans le cadre du Western Climate Initiative, WCI) est entré officiellement en vigueur le 1er janvier 2014. Les promoteurs du système de plafonnement et d’échange de crédits de carbone (SPEDE) prédisent qu’il permettra de réaliser au moins 40 % des réductions nécessaires pour atteindre notre cible d’émission de GES. Québec prévoit récolter des revenus de 3 milliards d’ici 2020 (500 millions $ par année), qui serviront à financer les autres initiatives du plan de lutte aux changements climatiques, dont on attend toujours qu’il soit déposé. En 2014, le marché a commencé à s’appliquer aux 80 plus grands émetteurs du Québec (les industries qui émettent plus de 25 Mt CO2). Puis en janvier 2015 il s’étendra au secteur du transport, de la transformation et du pétrole, ce qui devrait permettre de couvrir 85 % des émissions totales. Au Québec, le plafond d’émission sera plus bas que celui de la Californie, car la cible de réduction pour 2020 est plus ambitieuse : 20 % sous le niveau de 1990 alors que celle de la Californie, comme je le disais précédemment, est de revenir au niveau de 1990.

Pourtant, derrière cet optimisme bien compris, des experts s’inquiètent, et non des moindres. Dans son rapport remis récemment, la Commission sur les enjeux énergétiques du Québec (CEEQ) recommande même au gouvernement de freiner le projet de bourse du carbone, en raison du peu de participants et des risques financiers qu’il comporte. En effet, bien que le WCI ait rassemblé au départ jusqu’ici 11 membres et 13 observateurs, seuls le Québec et la Californie ont signé l’accord de 2011 menant à la mise en place du SPEDE. Dans ce système à deux joueurs, le coût très inégal des réductions additionnelles de GES pourrait introduire « des flux d’argents économiquement désavantageux pour le Québec » avance la CEEQ. Dans ce cadre, le déséquilibre entre la Californie et le Québec est double.

D’abord, au moment d’entrer dans le SPEDE, le Québec avait déjà réalisé les réductions les plus facilement atteignables et les moins onéreuses alors que la Californie recèle encore un fort potentiel de cibles à bas coût. La part des énergies renouvelables dans le panier énergétique québécois atteint déjà 47 % en comparaison de 24 % pour la Californie dont l’électricité provient à 7,5 % de centrales au charbon et à 43,4 % de centrales au gaz naturel. Or, les actions les moins coûteuses pour réduire les émissions de GES consistent justement à agir sur les centrales de production d’électricité à condition, bien sûr, qu’elles émettent des GES, ce qui n’est pas le cas au Québec. Ce "désavantage" du Québec explique d’ailleurs pourquoi le Québec n’a pas adhéré au RGGI, géographiquement plus pertinent. Par ailleurs, grâce aux efforts conjugués de plusieurs industries (fonte et affinage, pâtes et papiers, sidérurgie et pétrochimie), d’importants gains à plus faible coût dans le secteur industriel québécois ont déjà été réalisés, laissant moins de marge de manœuvre au Québec.

De plus, comme nous l’avons vu, les objectifs californiens sont moins ambitieux que ceux du Québec. Alors que la Californie prévoit une diminution de 5% par rapport à 2010, le Québec devra atteindre une réduction nette d’un peu plus de 11% par rapport à 2012 (selon les données les plus récentes, le Québec a déjà atteint à cette date une réduction de -6,6% par rapport au niveau de 1990). Les dernières enchères tenues en Californie (19 novembre 2013) montrent que le prix des droits d’émission s’aligne sur le prix plancher de 10,71 $/t CO2. Au Québec, la première enchère a eu lieu le 3 décembre 2013 et les unités ont été achetées au prix plancher de 10,75 $. Puisque les projets les moins chers de réduction de GES sont en Californie, à mesure que le plafond d’émissions baissera, le Québec est susceptible de voir ses dollars acheminés en Californie pour y financer les initiatives de réduction des émissions de GES, alors même que les émissions québécoises demeureront inchangées. Selon les règles du WCI, ce prix grimpera graduellement pour atteindre environ 18 $/t CO2 en 2020.

Les commissaires de la CEEQ reprennent les craintes soulevées dans les nombreux mémoires provenant du milieu des affaires, faisant valoir le risque pour le Québec d’aller de l’avant avec un marché du carbone qui n’inclut pas ses principaux partenaires commerciaux, particulièrement l’Ontario et les États du Nord-Est américain. Le SPEDE crée de l’incertitude autour du coût de l’énergie, une incertitude qui sera épargnée aux territoires voisins non participants. Dans la mesure où la Commission n’a eu accès à aucune étude gouvernementale de faisabilité en ce qui concerne les objectifs de réduction des GES, elle s’est sentie obligé d’évaluer elle-même la faisabilité de ces objectifs et leurs effets sur le secteur de l’énergie. Sur la base de l’analyse rudimentaire qu’il lui était possible de faire, la Commission estime que l’atteinte de l’objectif de réduction des GES de 20 % (la cible du PLQ) sous le niveau de 1990 pour l’horizon de 2020 se bute à des contraintes structurelles insurmontables sur une aussi courte période, s’il est appliqué tel quel au secteur de l’énergie. Dit clairement, les cibles actuelles ne sont pas atteignables selon les commissaires.

La Commission estime préférable de fixer un objectif ambitieux mais atteignable sur le long terme et de baliser cet objectif avec des bornes intermédiaires réalistes, déclinées par secteurs et rattachées à des moyens chiffrés. La Commission est d’avis que le Québec doit persévérer dans les approches de type WCI, dans la mesure où la mise en place de mécanismes accordant une valeur au carbone est inévitable. Cependant, avec seulement deux membres participants, soit le Québec et la Californie, le WCI introduit un déséquilibre qui pourrait nuire au Québec, selon ses auteurs. Il est donc urgent que le gouvernement collabore avec celui de la Californie pour recruter de nouveaux membres, notamment l’Ontario et les États commerciaux voisins. Dans l’intervalle, afin de diminuer les incertitudes, les commissaires affirment qu’il serait judicieux de suspendre l’application des règles et d’imposer le prix plancher de la tonne de CO2 prévu par le SPEDE pour l’industrie.

Marché québécois : les avis de l’Institut québécois en économie contemporaine (IREC)

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Comme on l’a vu dans les sections précédentes, les pratiques dans le domaine de l’imposition de prix aux émissions de GES, par le biais de taxes ou de quotas, pourraient connaître des changements majeurs sur le plan international. D’autant plus que des choix devront êtres faits par la communauté internationale dans le cadre de la conférence de Paris de l’ONU de 2015. C’est à suivre de près.

Mais au Québec, on voit émerger chez les spécialistes et les écologistes un malaise certain face aux propositions de la CEEQ. Une chose est sûr : même si les préoccupations soulevées par la CEEQ sont partagées par plusieurs, la recommandation de suspendre le SPEDE ne fait pas l’affaire de grand monde, sauf des milieux d’affaires. L’affirmation sur les impacts négatifs du SPEDE ne serait pas appuyée par une vérification ou une modélisation économique adéquate. Elle s’appuie sur les éléments suivants : 1) les coûts des réductions additionnels de GES sont plus élevés au Québec qu’en Californie, 2) l’impact du SPEDE sur le prix des combustibles fossiles sera trop faible pour induire un changement de comportement et 3) le SPEDE va entraîner un transfert d’argent du Québec vers la Californie. Mais ces éléments ne sont appuyés d’aucune donnée fiable. Par ailleurs, le transfert d’argent vers la Californie n’est pas assuré. Dans une note d’intervention de l’IRÉC à être bientôt publiée, nous proposons plutôt que le gouvernement procède à des évaluations plus complètes de l’impact du SPEDE pour le Québec dans le cas où il n’y a que deux joueurs de tailles et de structures énergétiques différentes.

Dans le contexte actuel, la proposition de la CEEQ de suspendre temporairement le SPEDE tient difficilement la route car cela entraînerait des pertes importantes en raison des engagements pris et des sommes que le Québec y a déjà investies. Cependant, des mesures correctrices devront rapidement être prises dans le cas où les promesses du système de prix ne seraient pas réalisées. En effet, les recettes de 500 millions $ par année que le marché devrait entraîner sont très attendus par les intervenants favorables au transport collectif qui réclament 200 millions $ de plus dans ces infrastructures. Si le SPEDE ne tient pas ces promesses de recettes, tout à fait stratégiques pour la lutte aux changements climatiques, il faudra réagir rapidement.


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