Carnet de Louis Favreau
Chaire de recherche en développement des collectivités (CRDC)

L’austérité n’est pas la solution : pourquoi pas une fiscalité écologique ?

mercredi 15 octobre 2014 par Gilles Bourque

La fiscalité est un instrument de solidarité sociale. C’est par elle que nous finançons nos choix de société. Elle représente l’un des piliers de la culture politique qui s’est imposée dans les pays industrialisés dans l’après-guerre, qui a permis de financer l’État social moderne. Mais aujourd’hui, des « experts » nous disent que le Québec ferait face à un « déficit structurel des dépenses publiques » et qu’il serait maintenant temps de procéder à des changements en profondeur. Autrement dit, de remettre en question les fondements de la solidarité sociale. Il existe d’autres pistes. L’écofiscalité en est une.

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Martin Coiteux, Ministre responsable de l’Administration gouvernementale et de la Révision permanente des programmes
« Décennie après décennie, les programmes et les orientations de tous les gouvernements qui se sont succédé se sont empilés et ont légué aussi leur coût dans l’appareil de l’État. Le Québec fait face à un déficit structurel. Le taux de croissance des dépenses de programmes ne respecte plus la capacité de payer des citoyens. Il y a urgence d’agir afin d’assurer le retour et le maintien continu de l’équilibre budgétaire, au-delà de l’exercice 2015-2016 »,

C’est ce que déclare le ministre Martin Coiteux dans le communiqué dévoilant la composition et le fonctionnement de la Commission de révision permanente des programmes. Comment ne pas être surpris du ton alarmiste adopté par le ministre Coiteux, par les économistes orthodoxes et par la plupart des médias, alors qu’au même moment un classement de l’OCDE montre que le Canada présente le fardeau fiscal sur les revenus parmi les plus faibles des pays industrialisés (OCDE, Tax policy analysis). Mais on comprend tout lorsque l’on prend connaissance des experts et spécialistes qui ont été choisis pour composer les deux nouvelles commissions (révision des programmes et fiscalité) mises en place par le gouvernement Couillard. Ce n’est pas tant la surprise que la crainte qui nous assaille alors. Quatre d’entre eux proviennent de CIRANO, cinq si l’on tient compte du ministre Coiteux. Plusieurs d’entre eux ont en outre des liens étroits avec l’Institut économique de Montréal. Depuis la sombre période du milieu des années 1980, où les idéologues de l’ultralibéralisme avaient laissé libre cours à leurs fabulations d’un Québec soumis aux libres forces du marché, nous n’avions jamais connu un contexte si favorable aux idéologues de la droite radicale anti-étatiste. À l’époque, Robert Bourassa avait rapidement mis fin au délire de ce qui avait été dénoncé comme un projet « d’État-Provigo ». Malheureusement, nous ne voyons pas aujourd’hui qui, dans ce gouvernement, aura la sagesse de s’opposer aux mesures proposées par les experts de cet « État-CIRANO » qui semblent aujourd’hui tenir à deux mains le volant de la machine gouvernementale.

Dans la suite de ce billet, je voudrais dans un premier temps montrer que les « vraies affaires » des Libéraux (austérité, coupures dans les dépenses, hausse des taxes et baisse des impôts aux entreprises) sont aux antipodes des vrais enjeux du 21e siècle (inégalités, changements climatiques). Dans un deuxième temps, je vais montrer qu’il existe des pistes de solutions équitables et responsables pour résoudre les problèmes de finances publiques au Québec tout en contribuant à la résolution réelle des vrais enjeux.

Fiscalité et inégalités : un enjeu mondial de régulation économique

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Contrairement à ce qu’on laisse croire trop souvent, le principal problème auquel fait face le Québec n’est pas celui de dépenses pléthoriques qui plomberaient de façon dramatique les finances publiques. Le véritable problème est plutôt celui de la montée des inégalités et de ses impacts sur l’économie et la société québécoises. Malheureusement, ce problème a été créé de toute pièce par les politiques fiscales des trente dernières années, qui ont amoindri la progressivité des régimes fiscaux dans la plupart des pays développés. Un récent rapport de l’OCDE (OCDE, FOCUS on Top and Taxation in OECD Countries : Was the crisis a game changer ? ), portant sur les inégalités dans les pays membres, est d’ailleurs très clair à ce sujet : les tendances actuelles de croissance des inégalités coïncident avec, entre autre, le changement graduel des normes sociales, notamment en matière d’impôt. Dans presque tous les pays industrialisés, on a vu se réduire l’effet redistributif de la fiscalité. Le taux marginal d’impôt s’appliquant aux tranches supérieures de revenus des particuliers est ainsi passé d’une moyenne de 66 % en 1981 à 41 % en 2008. Mais il s’agit là de taux statutaires. Lorsqu’on calcule les taux de fiscalité effectivement payé, on constate par exemple qu’au Québec la contribution fiscale globale, toutes sources confondues, plafonne à 41% du revenu disponible pour le 1% le plus riche.

La situation actuelle est devenue tellement dramatique que même le Forum de Davos commence à s’en inquiéter : le creusement des inégalités et le chômage des jeunes sont en train de s’élever au premier rang des risques systémiques les plus probables au cours des prochaines années, concluait-on dans la neuvième édition du rapport sur les risques mondiaux réalisé sous l’égide du Forum économique mondial (World Economic Forum, Global Risks 2014, Ninth Edition,). Le problème de la disparité des revenus s’observe aussi bien dans les pays riches que dans les pays en développement, note le rapport. Dans les premiers, il met notamment en scène une élite économique qui s’enrichit rapidement alors que le niveau de vie de tous les autres stagne. Dans les économies émergentes et en développement, c’est le fossé entre les plus riches et les plus pauvres qui se creuse. Ce fossé n’a jamais été aussi dramatique : 67 personnes possèdent autant de richesse que les 50% de la population mondiale la moins favorisée (La Presse du 9 avril 2014,).

L’évolution du fardeau fiscal des contribuables

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Le principal problème avec les partisans des coupures aveugles dans les dépenses publiques, c’est qu’ils refusent de regarder les problématiques dans leur ensemble. Le graphique qui suit (tiré de l’étude de l’IRÉC « Fiscalité au Québec : pour "célébrer" le jour de la solidarité fiscale » ) montre l’évolution des recettes fiscales globales prélevées au Québec auprès des contribuables et des entreprises entre 1981 et 2009. Il montre très clairement que c’est en 2000 que le fardeau fiscal des Québécois a atteint un sommet (à 40,9% du PIB). Par la suite, la fiscalité globale a diminué jusqu’à atteindre 37,1% du PIB en 2009, soit 3,8 points de pourcentage de moins qu’en 2000, et même 0,7 point de moins qu’en 1990. Les hausses de la TVQ en janvier 2011 et 2012 n’ont changé que marginalement ce constat : on estime que cette hausse a augmenté le fardeau fiscal de 0,77 point de pourcentage (du PIB). Autrement dit, malgré cette hausse de la taxe de vente, le fardeau fiscal des Québécois serait plus faible de 3 points de pourcentage par rapport au sommet qu’il avait atteint en 2000.

Graphique 1. Évolution globale des recettes fiscales en % du PIB du Québec

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Source : Statistique Canada, Tableaux 384-0001, 384-0004, 384-0006 et 384-0008

Dans notre rapport sur la fiscalité au Québec, nous avons estimé que si les contributions fiscales étaient restées au même niveau qu’elles étaient en 2000, les gouvernements auraient eu en 2009 des recettes supérieures de 11,6 milliards $. Ce qui nous amène à formuler deux constats très clairs : d’une part, contrairement à ce que trop d’experts de tout acabit affirment, le fardeau fiscal global des Québécois n’a pas ‘explosé’, il a plutôt baissé au cours des dernières années ; d’autre part, cette baisse de la fiscalité permet en grande partie d’expliquer les difficultés actuelles des finances publiques du Québec, c’est-à-dire cet écart important entre les revenus et les dépenses.

Piste de solution : intégrer des éléments d’écofiscalité

Dans le mémoire que l’IRÉC va déposer ce mois-ci à la Commission sur la fiscalité, nous ciblons principalement quatre grands domaines d’intervention : la progressivité de l’impôt, le bilan fiscal des entreprises, le déséquilibre fiscal du fédéralisme et la fiscalité écologique. C’est sur ce dernier domaine que je vais poursuivre mon billet.

De façon générale, les problèmes que nous avons soulevés précédemment sont d’autant plus urgents à solutionner dans la mesure où, pendant la même période, nous avons pris conscience du caractère insoutenable de nos pratiques économiques. Trop dépendant aux énergies fossiles, notre économie fait face à une fuite continue de flux financiers (achat de pétrole) en plus d’avoir à subir les impacts (économiques, sociaux et environnementaux) croissants des changements climatiques. Les économistes ont depuis longtemps identifié le problème : nous sommes dans l’incapacité, en tant qu’acteurs économiques, de payer les juste prix des externalités que nous produisons. Or, lorsque le marché ne peut tenir compte d’un tel facteur, c’est à l’État à mettre en place les corrections qui s’imposent. Devant l’urgence de la situation et l’incapacité d’agir à la pièce sur l’un ou l’autre des facteurs, nous commençons à voir émerger un peu partout dans le monde l’idée d’une réforme en profondeur de la fiscalité pour répondre à ces enjeux, pour une fiscalité écologique du 21e siècle.

Dans cette optique, le double dividende de l’écofiscalité doit garantir la neutralité fiscale : une partie des recettes fiscales sur les dommages écologiques doit permettre de neutraliser les effets négatifs des prélèvements fiscaux, le reliquat pouvant être réaffecté au financement des dépenses de dépollution, d’économie d’énergie, d’aménagement du territoire ou pour inciter à la recherche de ruptures technologiques qui, chacun à leur manière, concourent au développement durable. La première cible d’une écofiscalité serait de s’attaquer aux dépenses publiques (fiscales ou budgétaires) qui encouragent les activités nuisibles à l’environnement. Exemples : dans le domaine de l’agriculture, les subventions peuvent entraîner une utilisation excessive des pesticides ou engrais, une surproduction, des cultures intensives ; dans le domaine des pêcheries, une surcapacité de pêche et une surexploitation des ressources halieutiques. On peut citer aussi les dégrèvements fiscaux sur les carburants (par exemple le diesel ou la détaxation du kérosène), les aides aux transports terrestres de fret, etc.

Autre exemple nuisible : l’aide fiscale canadienne aux pétrolières. Les dépenses fiscales canadiennes en faveur des énergies fossiles sont principalement réalisées par le fédéral et les provinces productrices. Une étude réalisée par EnviroEconomics pour le compte de l’International Institute for Sustainable Development nous permet de lever le voile sur ces dépenses fiscales (Pierre Langlois et Gilles L. Bourque, Les impacts de la dépendance du Québec au pétrole, Note d’intervention IRÉC, novembre 2011,). Les données de cette étude portent sur l’année 2008. Elles relèvent qu’il existait à cette date 63 programmes de subventions ou d’aides fiscales destinés à accroître l’exploration et le développement de la production de pétrole. Ces dépenses fiscales prennent la forme de remises d’impôt ou de réduction des redevances. Au total, pour 2008 seulement, ces dépenses fiscales représentaient un montant de 2,84 milliards $. La part la plus importante provient du gouvernement fédéral (1,4 milliard $), pour des dépenses liées principalement au soutien de l’industrie des sables bitumineux de l’Alberta. Puisque le Québec contribue à hauteur d’environ 20% aux recettes fiscales canadiennes, on peut donc conclure que les Québécois ont contribué, en 2008, à hauteur de près de 300 millions $ à ces dépenses fiscales pour soutenir le développement des sables bitumineux. Ces dépenses sont appelées à grimper significativement puisqu’elles sont liées au niveau de production. On estime que la contribution des Québécois atteindra autour de 600 millions $ en 2020. Si l’on fait l’hypothèse d’une croissance linéaire de ces subventions, le coût fiscal total s’élèverait à plus de 5 milliards $ pour les Québécois pour l’ensemble de la période 2008-2020.

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La première mesure à prendre serait donc que le gouvernement du Québec réclame du gouvernement fédéral la fin des subventions au développement des sables bitumineux, conformément aux recommandations de l’ONU, de l’OCDE et de l’Agence internationale de l’énergie, ainsi qu’un engagement à contribuer au Fonds vert québécois une somme équivalente à la part québécoise des subventions versées jusqu’à maintenant à cette industrie.

L’écofiscalité pour agir sur les comportements

D’une certaine manière on peut dire que certains éléments d’une fiscalité écologique existent déjà de facto dans tous les pays, mais se trouve dispersée sur des mesures isolées dont la vocation n’est pas environnementale, comme la taxe sur l’essence. La faiblesse la plus importante de cet état de fait est que ces diverses mesures ne sont pas mises en place de façon systémique. Pour être efficace, cette fiscalité doit être conçue pour avoir un triple rôle : répondre à un objectif budgétaire, jouer un rôle d’incitation financière (en alourdissant les coûts de production ou en augmentant les prix des activités nuisibles pour l’environnement), et servir à constituer des fonds ‘verts’ afin d’assurer une croissance plus verte. L’écofiscalité a donc un aspect ‘recette fiscale’ mais aussi une dimension de dépense fiscale ou budgétaire.

Il est difficile de pouvoir évaluer l’efficacité globale de la fiscalité environnementale québécoise puisqu’il n’existe pas de tableau exhaustif qui permettrait de juger des revenus et des dépenses dans le domaine de l’environnement, ainsi que de l’efficacité des mesures fiscales existantes sur la biodiversité. Du côté des dépenses, il ne faudrait pas oublier non plus de comptabiliser les mesures fiscales ou budgétaires qui sont nuisibles à l’environnement. On peut néanmoins retenir plusieurs interventions gouvernementales québécoises qui se sont vues accompagnées de mesures apparentées à l’écofiscalité :

  • l’implantation de la première taxe carbone au Canada, sous la forme d’une redevance sur les hydrocarbures qui a permis la création du Fonds vert grâce auquel plusieurs mesures du Plan d’action 2006-2012 sur les changements climatiques (PACC) ont pu être financées ;
  • l’engagement avec la Californie, dans le premier marché du carbone en Amérique du Nord ;
  • la mise en œuvre de plusieurs politiques sectorielles, dont la Politique québécoise du transport collectif 2006-2012 ; la Stratégie énergétique 2006-2015 ;la Stratégie de développement de l’industrie québécoise de l’environnement et des technologies vertes en 2008 ; la révision de la PGMR en 2011 ; la Stratégie québécoise d’économie d’eau potable en 2011 ; le Plan d’action 2011-2020 sur les véhicules électriques ; le Programme de traitement de la matière organique par biométhanisation et compostage (PTMOBC) ; un système de redevances hydrauliques visant une utilisation responsable de l’eau.

Malgré l’impossibilité de faire un bilan global de l’écofiscalité au Québec, on peut cependant affirmer, à titre comparatif, que le Canada fait partie des pays dont les taxes carbones sont les plus faibles des pays développés. Comme on peut le constater à travers les chiffres d’une étude de l’OCDE (OCDE, Taxing Energy Use, A Graphical Analysis, 2013,), alors que la moyenne simple des pays de l’OCDE est de 52,04 euros par tonne de CO2, au Canada la tonne de CO2 est imposée à 7,72 euros (contre 4,83 pour les États-Unis et 2,80 pour le Mexique).

Graphique 2. Taxes moyennes sur le CO2 (OCDE) Euros/tonne

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Avec une fiscalité sur le carbone si faible, nous avons donc une marge de manœuvre suffisante pour la hausser sans nuire à la compétitivité de l’économie. La conjoncture actuelle, caractérisée par une conscience de plus en plus aigüe des enjeux dramatiques des changements climatiques et par les volontés de réforme fiscale, nous apparait comme une opportunité pour mieux définir collectivement le potentiel de l’écofiscalité et ses implications pour le Québec. En 2006, la base de données de l’OCDE et de l’Agence européenne de l’environnement (AEE) recensaient environ 375 taxes et plus de 250 droits et redevances liées à l’environnement dans les pays de l’OCDE. En 2009, les revenus des taxes environnementales représentaient moins de 2 % en moyenne du PIB total pour les pays de l’OCDE, soit en deçà du coût des externalités environnementales qu’ils entrainent. En tête de file, on retrouvait les Pays-Bas et le Danemark à près de 4 %, tandis que le Canada et les États-Unis fermaient la marche à moins de 1 % du PIB. En général, les revenus de ces taxes demeurent relativement modestes du fait que leur base d’imposition et leur taux sont relativement faibles.

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Dans cette optique, la mesure la plus urgente serait que le gouvernement du Québec impose immédiatement une taxe sur le transport des matières énergétiques fossiles dangereuses (par camion, train ou pipeline), avec un taux ajusté à la quantité, la qualité (dont l’intensité carbone des carburants) et la destination (au Québec ou à l’extérieur). Qu’il planifie, par ailleurs, une augmentation de 2 cents le litre d’essence par année de 2015 à 2020 pour financer un vaste programme d’électrification des transports. Il est urgent d’agir.


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