Carnet de Louis Favreau
Chaire de recherche en développement des collectivités (CRDC)
Entrevue réalisée avec mon collègue Denis Bourque suite à la sortie de son livre sur ce sujet. Texte paru dans le journal RÉSEAUX de septembre 2008

La concertation : piège ou levier pour le développement des communautés ?

septembre 2008 par Louis Favreau

Dans le secteur de la santé et des services sociaux, les initiatives citoyennes n’ont pas manqué dans les 40 dernières années. Depuis les toutes premières cliniques communautaires dans les années 60, des centaines d’associations de citoyens se sont longtemps mobilisées afin d’obtenir des services de première ligne dans leur quartier, en passant par les CLSC et leur service d’organisation communautaire jusqu’aux coopératives de services de santé en train de se constituer un peu partout (121 en 2007 selon le Service de recherche du CQCM). Mais le mouvement associatif dans ce secteur s’est hautement professionnalisé et inséré dans les dispositifs politico-administratifs du gouvernement pendant que les CLSC, eux, ont été intégrés dans les CSSS en 2004. On assiste sans doute à un retour en force de l’hospitalo-centrisme. Entretien avec Denis Bourque, professeur en travail social à l’UQO, titulaire d’une nouvelle chaire de recherche du Canada en organisation communautaire et auteur d’un ouvrage sur la question des partenariats dans ce secteur, sur l’état des lieux et ses effets sur la participation citoyenne.

Louis Favreau : Lors d’un récent séminaire de recherche à l’UQAM en mai dernier, vous avez, dans votre exposé parlé d’« hyperconcertation » dans le domaine du développement des communautés. Qu’entendez-vous par là ? En quoi les initiatives de développement des communautés n’y retrouvent pas leur compte ?

Denis Bourque
La concertation est d’abord une innovation d’acteurs sociaux, reprise comme stratégie par les pouvoirs publics, devant la complexité des problèmes auxquels ils sont confrontés. Elle est victime de son succès en raison de la multiplication des programmes publics et privés (Fondation Chagnon) qui appellent à la concertation. Elle se conjugue sous deux registres qui se croisent : 1- l’instrumentalisation qui l’utilise pour l’implantation de programmes pré-construits ; 2- l’appropriation du développement où la concertation permet aux acteurs et aux communautés de co-construire des réponses adaptées avec la contribution des politiques et pouvoirs publics. Sur le terrain, voici la problématique : multiplication des instances de concertation ; détournement des priorités de celles existantes au profit d’agendas extérieurs qui s’imposent par leur poids politique ou financier ; absence de coordination des concertations ; sur-sollicitation des acteurs qui sont souvent les mêmes dans les différentes concertations ; manque de prégnance de la participation citoyenne ; manque de ressources financières et de compétences professionnelles pour la réalisation des initiatives concertées. Cette situation épuise et menace le développement des communautés.

Louis Favreau : Au même séminaire, des organisations communautaires de la Mauricie parlaient de la « décentralisation tranquille » dans la décennie 90 qui les avait relativement bien servi. Mais que depuis un certain nombre d’années, c’était plutôt le contraire, une « recentralisation tranquille » ?

Denis Bourque
Il y a un mouvement de recentralisation depuis la fin des années 1990, particulièrement en santé et services sociaux. On peut le constater dans des pratiques comme les ententes de gestion qui lient les établissements publics et le MSSS (via les agences régionales) et où les cibles de gestion en termes de résultats à atteindre sont quantifiés et directement reliés à des pénalités financières. Les moyens pour atteindre ces cibles sont aussi souvent imposés par des programmes ou des enveloppes budgétaires dédiées dites « taguées ». Ce mouvement concerne surtout les priorités du MSSS et des enjeux budgétaires majeurs. Sur d’autres questions, la marge de manœuvre au plan local demeure grande, mais la nouvelle culture administrative très hiérarchisante, ainsi que le poids des ententes de gestion, empêchent souvent de la voir ou de l’exploiter.

Louis Favreau : Certains affirment qu’il faut démanteler au moins le tiers des CSSS et recréer de petites unités de travail et un minimum de démocratie locale en la matière (la Coalition Solidarité Santé, Le Devoir du 23 juillet). Exagération ou bonne manière de mettre le doigt sur un vrai problème ?

Denis Bourque
Les problèmes les plus importants se concentrent dans les CSSS qui ont regroupé plusieurs territoires de CLSC et qui ont intégré un centre hospitalier comportant quelques centaines de lits. Ce sont là deux caractéristiques majeures qui éloignent ces CSSS d’un modèle d’établissement public de proximité. En plus de la question de la démocratie locale, ces méga-CSSS sont confrontés au déphasage de leur territoire avec ceux de leurs partenaires locaux, à l’omniprésence des fonctions reliées à la mission de centre hospitalier sur celles reliées à la mission CLSC (prévention, promotion, action communautaire) et à la lourdeur administrative caractéristique de ce type de méga-structure. Oui, bon nombre de CSSS sont à repenser et à recomposer.

Louis Favreau : Vos travaux en cours sur quelques expériences innovatrices (Saint-Michel à Montréal, Trois-Rivières en Mauricie…) nous apprennent quoi pour la suite des choses ?

Denis Bourque
Ces pratiques performent à deux niveaux : 1- une large et solide concertation intersectorielle menant à une revitalisation durable des quartiers ; 2- une participation significative et soutenue des citoyens concernés. Elles sont donc à la fois efficaces, participatives et démocratiques, ce qui en assure la pérennité au-delà des changements chez certains acteurs institutionnels ou bailleurs de fonds. Elles font aussi l’objet d’une reconnaissance et d’un début d’institutionnalisation qui gagneraient à être soutenus par l’État dans le cadre d’une pressante politique de développement local.

Louis Favreau : Vous revenez tout juste cet été d’une importante rencontre internationale de chercheurs tenue en Espagne sur le tiers secteur. Y a-t-il dans d’autres pays des exemples inspirants ?

Denis Bourque
Sommairement, le cas du Royaume-Uni ressort comme un exemple d’impact intéressant d’un État social sur le développement des communautés. Le gouvernement compte deux ministres des Communautés et des gouvernements locaux. Une infrastructure importante est dédiée au développement local et à l’empowerment des communautés (www.communities.gov.uk/corporate). Les mouvements associatifs sont très actifs et interpellent fortement le gouvernement sur certains enjeux sociaux. Ce qui est fascinant, c’est que les mêmes problématiques se posent là comme ici : l’autonomie du tiers secteur par rapport à l’État, l’« hyperconcertation » des acteurs locaux, le défi de la participation citoyenne et du développement durable, etc.

Pour en savoir plus

Concertation et partenariat, entre levier et piège du développement des communautés vient de paraître aux Presses de l’Université du Québec (automne 2008)


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