Carnet de Louis Favreau
Chaire de recherche en développement des collectivités (CRDC)

Transition énergétique : le Québec doit mettre en route une agence autonome

vendredi 6 janvier 2017 par Gilles Bourque, Noël Fagoaga

Ce billet reprend une partie de la réflexion sur le financement de la transition dans le secteur énergétique, à paraître bientôt dans un rapport de l’Institut de recherche en économie contemporaine (IREC). Nous mettrons l’emphase sur l’une de nos propositions, au cœur de notre scénario pour la transition énergétique : la création d’une agence autonome pour la maîtrise de l’énergie et des énergies renouvelables qui aurait les moyens financiers d’agir pour une véritable transition énergétique de l’économie québécoise.

Comme l’ont signalé à plusieurs occasions les acteurs de la société civile, il fallait regretter amèrement qu’en 2010, pour des raisons de contrôle budgétaire, le gouvernement Charest ait aboli l’Agence de l’efficacité énergétique (AEÉ). Ce faisant, le gouvernement Libéral effaçait d’un trait de plume l’indépendance et l’autorité acquise par cette institution face aux distributeurs et aux autres organismes gouvernementaux, en transférant ses responsabilités au Bureau de l’efficacité et de l’innovation énergétiques (BEIE), au sein du MERN, sans surveillance et suivi d’aucun mécanisme public. Le plan et les rapports du BEIE ne faisaient que quelques pages au sein du rapport de gestion du ministère, aucun détail n’était fourni quant aux objectifs et aux résultats, aucun plan d’ensemble proposé. Mais finalement, face aux nombreuses critiques concernant les subventions accordées par le Fonds Vert à des projets insensés, le gouvernement actuel semble l’avoir lui-même reconnu puisque, la nouvelle politique énergétique propose maintenant de créer une nouvelle institution qui jouera ce rôle. Le projet de loi no 106 créant Transition énergétique Québec [1] (TEQ) ayant été déposé pendant que nous étions à l’œuvre sur notre recherche pour une transition énergétique, nous avons reformulé notre proposition d’agence en tenant compte des divers éléments de ce projet de loi.

Une vision, une mission

À l’opposé de la démarche désordonnée, sans vision et malheureusement trop opaque du BEIE, notre proposition d’agence doit apparaître comme un projet ambitieux et visionnaire, qui permettrait de renforcer la cohérence, la transparence, l’imputabilité et la reddition de compte de l’action gouvernementale dans ce domaine. Une telle institution est d’autant plus nécessaire aujourd’hui, alors que le gouvernement fédéral a clairement indiqué qu’il allait enfin agir avec plus d’ardeur dans ce domaine, en y ajoutant des budgets conséquents. Étant donné le leadership réel de l’Ontario dans le domaine de l’efficacité et de l’innovation énergétique, tout indique que Québec va se faire damer le pion par Toronto s’il laisse aller les choses dans le sens qu’elles allaient jusqu’à maintenant.

Cette agence (voir le schéma de notre proposition plus loin) aurait une mission d’information, d’éducation, de recherche, de soutien et de coordination de la transition énergétique, dans les domaines de sa juridiction. Contrairement au projet d’institution du ministre Arcand, nous proposons que la nouvelle agence soit sous l’autorité conjointe des ministères de l’Énergie et des Ressources naturelles (MERN), du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MEDDLCC), des Transports, de la Mobilité durable et de l’Électrification des transports (MTMDET), de l’Économie, de la Science et de l’Innovation (MESI) et de l’Éducation et de l’Enseignement supérieur (MEES).

Nous suggérons que cette agence ait un pouvoir large de consultation auprès de la population et des grands organismes intermédiaires de la société québécoise avec l’objectif de formuler une vision de transition énergétique de long terme. Cette vision et ses plans quinquennaux seraient par la suite présentés aux députés de l’Assemblée nationale pour être entérinés. Afin de renforcer la transparence, l’imputabilité et la reddition de compte sur l’utilisation des fonds en efficacité énergétique, la gouvernance de TEQ devrait être associée aux grands partenaires de la société civile qui sont parties prenantes des enjeux de la maîtrise de l’énergie et des énergies renouvelables, qui lui donneraient des objectifs précis ainsi qu’une évaluation régulière de ses impacts. Le projet de loi 106 propose un conseil d’administration de 9 à 15 personnes nommées par le ministre (à l’exception du président et du président-directeur général) et une table des parties prenantes (maximum 15 personnes) nommée par le conseil d’administration. Mais dans les deux cas le projet de loi impose de choisir des experts dans les domaines de la transition, de l’innovation et de l’efficacité énergétiques. Si la présence d’experts ne fait aucun doute, nous pensons qu’il faudrait aussi faire appel à des représentants d’organismes intermédiaires (patronat, syndicats, entreprises d’économie sociale et groupes environnementaux) qui ont leur mot à dire à propos d’un enjeu sociétal aussi important que la transition énergétique. En particulier sur la Table des parties prenantes, mais également sur le CA.

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Afin d’alléger sa structure et de bonifier ses actions, il faudrait que TEQ ait comme objectif de travailler en partenariat avec les organisations à but non lucratif qui ont déjà des initiatives innovantes dans ses domaines d’intervention, voire encourager le développement de nouvelles initiatives, en leur déléguant des missions d’intérêt public spécifiques. On peut par exemple penser à l’action de l’Association québécoise de maîtrise de l’énergie (AQME) auprès des municipalités, à l’initiative de l’Association québécoise de lutte contre la pollution atmosphérique (AQLPA) auprès des automobilistes (le programme Faites de l’air, malheureusement éliminé en 2013) ou encore aux initiatives de la Coop Carbone dans les filières des carburants alternatifs. Le projet de loi reconnaît que TEQ peut octroyer, par appel de propositions, un contrat pour l’élaboration et la mise en œuvre d’un programme. Cependant, pour éviter que ces pratiques dérivent vers une privatisation et une marchandisation du bien commun, il faudrait que les partenaires visés soient limités aux seules organisations collectives (publiques ou à but non lucratif).

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Schéma 1. Structure de notre proposition de Transition énergétique Québec (TEQ)

Les actions prioritaires à mettre en place

Outre sa fonction de gérer les programmes actuels, incluant ceux qui relèvent des distributeurs d’énergie et du BEIE, cette agence pourrait servir d’organisme consultatif indépendant sur l’environnement, l’énergie et le développement durable (en étant réseautée avec les centres de recherche publics, universitaires et à but non lucratif), mener des études (dont des études de prospectives), évaluer les actions publiques, proposer des projets de réglementation et, en concertation avec les Centres régionaux de l’environnement (CRE), faire la promotion de plans territoriaux de transition [2]. À terme (à l’horizon 2030), nous pensons que toutes les MRC devraient obligatoirement se donner de tels plans territoriaux en matière d’efficacité énergétique et de transition vers une économie sobre en carbone, et les CRE (en collaboration avec TEQ) pourraient hérités du mandat de les aider à formuler, réaliser et mesurer leur évolution.

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Nous proposons par ailleurs que TEQ ait également la responsabilité de proposer au gouvernement des réglementations dans ses domaines de compétence et d’identifier les créneaux stratégiques qui feraient l’objet d’une attention particulière pour mener à la transition énergétique de l’économie québécoise. Pour ce faire, l’agence devrait donc avoir les moyens pour mener des analyses stratégies du potentiel et des priorités québécoises, ainsi que les capacités et les expertises pour formuler des projets concrets et lancer des appels de projets pour les mener à terme [3] .

En plus de l’incapacité du BEIE à remplir la mission d’améliorer l’efficacité énergétique de l’économie québécoise, l’autre limite importante du modèle québécois d’efficacité énergétique identifiée par la Commission sur les enjeux énergétiques du Québec (CEEQ) était son périmètre d’intervention. En se limitant à des programmes visant principalement l’intérieur des bâtiments et certains usages industriels, le Québec aurait négligé de viser la performance énergétique globale des bâtiments ou celle du secteur des transports, deux domaines responsables à eux seuls de 50 % de la dépense énergétique québécoise.

Pour cette raison, notre scénario de transition du secteur énergétique concentre l’action du TEQ autour de trois principaux secteurs d’activité, sans pour autant négliger l’action sur l’ensemble des activités économiques. Dans le rapport sur la transition énergétique qui sera dévoilé en janvier nous proposons que TEQ amorce un changement d’échelle de l’action en maîtrise énergétique dans les secteurs du bâtiment, du transport et de l’industrie.

Financement : une agence autonome avec des ressources appropriées

Comme toujours, le financement est le nerf de la guerre. Pour TEQ, nous proposons que son budget de fonctionnement provienne des crédits gouvernementaux alors que le financement de ses divers programmes dériverait de trois sources principales : d’une part, l’agence hériterait d’un tiers des revenus du Fonds Vert ; d’autre part, elle recevrait les quotes-parts des distributeurs d’énergie pour soutenir l’efficacité énergétique ; enfin, c’est elle qui aurait la responsabilité d’obtenir du gouvernement fédéral la gestion de la part québécoise des investissements dans l’économie propre. Voyons chacune de ces sources plus en détail.

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Plus haut nous avons proposé que TEQ soit sous la tutelle conjointe du MERN, du MEDDLCC, du MTMDET, du MEQ et du MÉSI. Nous suggérons donc que son budget de fonctionnement soit comblé par une quote-part (en crédits et en personnel) de chacun de ces ministères en fonction de la part des expertises couvertes par TEQ [4] . Par ailleurs, dans notre rapport sur le financement de la transition dans les transports, nous avons proposé d’utiliser la règle des trois tiers pour redistribuer les revenus du SPEDE (Fonds vert) : un tiers pour financer les investissements dans les équipements du transport en commun, un tiers pour financer l’exploitation des sociétés de transport en commun et le dernier tiers pour financer les technologies vertes [5] . Notre proposition du tiers pour TEQ va donc en ce sens. Nos estimations des revenus du SPEDE sur la période 2016-2030 prévoient que cette proposition rapporterait, en moyenne annuelle, un revenu d’un peu plus de 400 millions $. En ce qui concerne les quotes-parts des distributeurs d’énergie pour soutenir l’efficacité énergétique, elles s’élevaient à un peu plus d’une centaine de millions $. Un effort devrait être fait pour les augmenter dans la foulée de la mise en œuvre de la réglementation sur le suivi et la cotation énergétique des bâtiments que nous avons proposée précédemment.

La contribution du gouvernement fédéral représente un nouvel apport important pour le financement de l’efficacité énergétique au Québec. Le budget Morneau propose plusieurs nouvelles mesures, dont plus de 1 milliard $ sur quatre ans afin d’appuyer les technologies propres, notamment dans les secteurs de la foresterie, des pêches, de l’exploitation minière, de l’énergie et de l’agriculture. Il consacre en outre 2 milliards $ sur deux ans pour soutenir des mesures provinciales et territoriales visant à réduire de façon concrète les émissions de GES. TEQ devrait être le récipiendaire de ces nouveaux fonds, que nous estimons à 250 millions $ par année. Nous estimons que cette contribution minimale du gouvernement fédéral constituerait en quelque sorte une compensation du fédéral en contrepartie des généreuses subventions qu’il accorde aux sables bitumineux.

Finalement, pour répondre à des critiques récentes adressées par l’OCDE [6] , nous proposons de diminuer de 5 points de pourcentage (un point par année pendant cinq ans) les barèmes des crédits d’impôt à la R&D et d’allouer ces sommes à TEQ pour financer son programme d’appel de projets sur des enjeux stratégiques. Nous estimons que ce transfert de budgets permettrait d’allouer, au terme de cinq ans, un montant annuel de 58 millions $ dans des projets de démonstration ou de commercialisation de technologies de rupture dans le domaine de l’énergie par le biais d’appels de projets. Au total, donc, les revenus globaux de TEQ s’élèveraient, en moyenne, à 878 millions $, comme le montre le tableau suivant.

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Une autre source de financement devrait être envisagée par le gouvernement du Québec. Dans la mesure où les fermetures d’entreprises à émissions élevées au Québec entrainent une consommation plus élevée de produits importés à fort contenu de carbone, compensant ainsi globalement la baisse des émissions québécoises, le gouvernement peut agir de deux manières. D’abord, le Québec devrait s’inspirer du Royaume-Uni, qui accompagne son inventaire des émissions produites sur le territoire d’un inventaire sous l’angle de la consommation, qui tient compte des émissions produites à l’étranger des biens consommés au R-U. TEQ pourrait être chargé de ce mandat.

Par ailleurs, et nous conclurons là-dessus, nous pensons que le Québec devrait s’inspirer du nouveau plan d’action contre les changements climatiques (PACC) de l’Ontario [7] . Dans ce dernier, le gouvernement ontarien suggère, pour maintenir la compétitivité de leurs entreprises, d’adopter des outils tels que la compensation des prix du carbone aux frontières, qui permettraient d’uniformiser les règles du jeu pour les biens qui entrent en Ontario en provenance d’autres territoires de compétence qui n’ont pas instauré de prix sur le carbone. Les deux provinces pourraient demander au gouvernement fédéral d’agir en ce sens aux frontières canadiennes. En agissant ainsi, le Canada placerait les producteurs et les importateurs canadiens sur le même pied d’égalité quant aux normes d’émission. La mise en place de mécanismes permettrait d’éviter les « fuites de carbone » et la désindustrialisation de l’économie canadienne. Les revenus de cette taxe pour le Québec devraient être versés intégralement à TEQ.

Pour en savoir plus :

trois billets précédents des chercheurs de l’IREC

[1Dans le projet de loi, TEQ est sous la tutelle du Ministre de l’Énergie et des Ressources naturelles. Sa mission est décrite ainsi (article 4 du projet de loi) : de soutenir, de stimuler et de promouvoir la transition, l’innovation et l’efficacité énergétiques et d’en assurer une gouvernance intégrée. Elle coordonne la mise en œuvre de l’ensemble des programmes et des mesures nécessaires à l’atteinte des cibles en matière énergétique déterminées par le gouvernement et en assure le suivi. Ces domaines de juridiction (article 5) couvrent un large périmètre d’action.

[2Nous nous inspirons ici du travail des Agences locales de l’énergie et du climat (ALEC), en France, qui jouent un rôle clé auprès des communautés de plus de 20 000 habitants pour la mise en œuvre de leur Plan climat-air-énergie territorial (PCAET), obligatoire selon la loi de transition énergétique d’août 2015. L’État français finance ces actions territoriales par le biais de l’ADEME, à hauteur de 76 M€ par an.

[3Sur ce dernier point, voir plus loin la section sur le financement. Le rapport de l’IREC à paraître en janvier va illustrer cette mesure par un exemple concret dans le domaine des carburants alternatifs (biométhane et hydrogène).

[4En 2010-2011, le budget de fonctionnement (y compris les rémunérations) de l’AEE s’élevait à une vingtaine de millions $, pour une centaine d’employés. Avec un mandat plus large, TEQ devrait pouvoir s’attendre à un budget d’au moins 30 millions $ en 2016.

[5Notre proposition va dans le même sens que celle du Conseil patronal de l’environnement du Québec qui exige qu’on réserve à l’industrie un tiers des revenus du Fonds Vert (voir http://www.ledevoir.com/economie/actualites-economiques/466645/l-industrie-veut-qu-on-lui-reserve-un-tiers-du-fonds-vert).

[6Dans son rapport Objectif croissance, l’OCDE se dit préoccupé par la faible productivité de l’économie canadienne et suggère d’améliorer ses programmes de crédits d’impôt à la R&D, trop généreux à l’égard de l’ensemble des entreprises, en orientant une partie plus importante de l’aide vers des projets précis sélectionnés dans le cadre de concours.

[7Voir Plan d’action quinquennal de l’Ontario contre le changement climatique, 2016-2020 https://www.ontario.ca/fr/page/plan-daction-contre-changement-climatique


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