Carnet de Louis Favreau
Chaire de recherche en développement des collectivités (CRDC)

La transition énergétique dans les transports est-elle aussi une victime de l’austérité ?

samedi 13 février 2016 par Gilles Bourque

Une lutte efficace aux changements climatiques au Québec exige la mise en oeuvre d’interventions majeures dans le domaine du transport, levier stratégique de la transition écologique de notre économie. Nos gouvernements ne semblent pas être à la hauteur. La classe politique accuse un retard immense. Et le rapport Godbout sur la fiscalité ne semble pas sur cette question venir aider. Examen de la bête par un économiste de l’IREC

Louis Favreau

Après trois décennies de libéralisation financière et de réforme-bidon du système financier, plus de six ans après la Grande Récession, on constate que les gouvernements s’acharnent à poursuivre, encore et toujours, les mêmes politiques insensées qui nous ont acculées à la quasi-dépression en 2008-2009. Dans ce deuxième billet de la série sur la transition dans les transports, je vais revenir sur cet environnement politique délétère pour montrer pourquoi, et comment, il représente un ensemble de contraintes négatives pour l’objectif de transition énergétique.

Comme je le faisais déjà remarquer dans lepremier billet, la présence de gouvernements (tant à Québec qu’à Ottawa) faisant de l’austérité la pièce maîtresse de leur politique économique n’a pas aidé à créer un environnement favorable à la transition. Avec un nouveau gouvernement à Ottawa, on peut assister à des changements dans le futur, mais pour l’instant les résultats des politiques passées sont manifestes : le sous-financement des infrastructures de transport collectif a eu des répercussions concrètes négatives sur le terrain. Le sous-financement fédéral est particulièrement criant. Toutefois, malgré le discours du gouvernement du Québec sur la lutte aux changements climatiques qui se veut plus volontariste, dans la réalité ce gouvernement est fidèle à la stratégie du double discours qui caractérise les Libéraux depuis l’arrivée au pouvoir de Charest en 2003. Dans ce billet je vais chercher à démontrer, en me basant sur l’historique et sur les prévisions connues des investissements en infrastructures, que les Libéraux québécois sont à blâmer dans le fait que la transition dans les transports est victime de l’austérité.

Le fédéral ne fait pas sa part dans les infrastructures

Étant donné le rôle fondamental que jouent les infrastructures publiques pour la transition énergétique, il est primordial que les gouvernements leur accordent les investissements nécessaires. Le gouvernement Harper s’était engagé à affecter 70 milliards de dollars à l’échelle canadienne à des projets d’infrastructure au cours des 10 prochaines années. Cet investissement de 70 milliards de dollars représente autour de 2 000 $ par habitant sur 10 ans puisque le Canada compte quelque 35 millions d’habitants. En comparaison, le Québec prévoit investir 90,3 milliards de dollars dans la province au cours de la période 2014-2024. Cet investissement équivaut à 11 000 $ par habitant (puisque le Québec compte 8,2 millions d’habitants). Le gouvernement québécois compte donc investir 5,5 fois plus par habitant que le gouvernement fédéral au cours de la prochaine décennie, alors que le transport est un domaine de juridiction partagée entre les deux niveaux de gouvernement.

JPEG - 17.5 ko

L’insuffisance de l’investissement fédéral dans les infrastructures limite de façon considérable les améliorations que l’on peut apporter au transport collectif. Lors des récentes élections en Ontario, la première ministre de cette province réclamait un programme d’investissement combiné (fédéral-provincial) équivalant à 5% du PIB afin de construire et d’entretenir les infrastructures canadiennes de façon adéquate. Or, le programme fédéral ne représente qu’une contribution de un demi de 1% du PIB. Au Québec et en Ontario, les programmes d’investissement dans les infrastructures représentent une contribution moyenne de 3% du PIB. D’où la demande de la nouvelle première ministre de l’Ontario au gouvernement Harper de multiplier par quatre son effort d’investissement pour le faire passer à 30 milliards $ annuellement, soit l’équivalent de 2% du PIB.

C’est en grande partie pour répondre à cet enjeu politiquement stratégique (et pour répondre favorablement à son principal allié ontarien) que Justin Trudeau a mis de l’avant la promesse de doubler les investissements dans les infrastructures sur 10 ans, pour les faire passer à 125 milliards $. Il semble avoir fait le bon choix, vu les résultats électoraux. Ça change l’environnement politique global, même si les promesses libérales sont loin de combler les besoins qu’avait exprimés Kathleen Wynne. Nous allons bientôt voir concrètement les ambitions du gouvernement Trudeau dans ce domaine, mais ce qu’on peut d’ores et déjà prévoir c’est que l’Ontario sera privilégiée dans ce nouveau contexte pour deux raisons : premièrement en raison de leur poids dans la députation et dans les postes clés au sein du gouvernement Trudeau ; deuxièmement du fait que le gouvernement ontarien a des projets ambitieux dans le domaine du transport collectif, ce que n’a pas le gouvernement du Québec.

Québec : répéter les erreurs du passé

Si on ne peut nier que le gouvernement du Québec investit beaucoup plus que le fédéral dans les infrastructures de transport, tout indique que malheureusement il est en train de reproduire dans ce domaine les erreurs du passé. Dans la foulée des politiques budgétaires désastreuses qui ont sévies au cours des décennies 1990 et 2000, les gouvernements québécois qui se sont succédé ont en effet failli à la tâche d’assurer l’entretien des infrastructures publiques, en particulier dans les transports. Comme le montre le graphique suivant, c’est sous le gouvernement de Lucien Bouchard (en 1998) que l’enveloppe budgétaire du ministère des Transports a atteint un creux historique, ne représentant plus que 0,6% du PIB du Québec.

JPEG - 43.9 ko

Ce ne sera finalement qu’après les tragédies des viaducs du Souvenir et de La Concorde, et des rapports d’enquête qui révélèrent que l’entretien des infrastructures publiques (routes, transport en commun, écoles, hôpitaux, etc.) avait été négligé, que le gouvernement s’est remis à hausser ses dépenses. Le Conseil du trésor estimait alors que le Québec avait cumulé un déficit d’entretien à hauteur de 27 milliards $. Comme on peut le constater dans le graphique, le gouvernement du Québec a profité de la Grande Récession pour relancer les immobilisations dans les transports en 2008-2009. Mais tout semble indiquer que les bonnes intentions ont fait long feu. Pour atteindre l’équilibre budgétaire, et ainsi être en mesure de baisser les impôts avant les prochaines élections, le gouvernement est encore une fois en train de créer les conditions pour une nouvelle catastrophe à venir.

Plan québécois d’infrastructure (PQI) 2015-2025

Pour illustrer cette tendance, il faut décomposer les divers éléments du Plan québécois d’infrastructure (PQI), qui présente les orientations du gouvernement dans le domaine des investissements en infrastructures publiques sur une décennie. Ainsi, dans le PQI de 2014-2024 (formulé par le gouvernement Marois), les investissements alloués au transport terrestre étaient les suivants : 20,4 milliards $ pour le transport routier (73% du total) et 7,6 milliards $ pour le transport en commun (TC) (le 27% restant). Le PQI 2015-2025 proposé par le nouveau gouvernement Couillard montre, en apparence, une amélioration du financement du TC : leur part approche dorénavant les 30% des investissements en transport terrestre, comme le réclament depuis longtemps plusieurs groupes de pression. Toutefois, cette augmentation de la part du TC n’est qu’apparente : elle provient du fait que la contribution dans les TC a moins diminué que les investissements dans le réseau routiers. Les investissements dans les TC passent de 7,6 milliards $ à 7,2 milliards $, une baisse de 400 millions $, alors que ceux dans le réseau routier subissent une baisse de 4 milliards $.

C’est ici que la comparaison avec l’Ontario est particulièrement édifiante : alors que le Québec s’enferme dans une vision de court terme, aveuglé par son objectif d’équilibre budgétaire, notre voisine se donne un ambitieux plan d’investissement dans les TC de 29 Md$ sur 10 ans, soit un effort 3,8 fois plus élevé que ce que présente les investissements en TC au Québec. Puisque la population de l’Ontario est seulement 1,6 fois plus élevée que celle du Québec, il s’agit donc d’un effort 2,2 fois plus important per capita. Notons par ailleurs que la grande région de Toronto travaille en outre sur un programme d’investissements majeur dans les TC de 50 Md$ sur 25 ans, le projet « Big Move ». Ce grand projet est un plan audacieux qui énonce une vision commune du transport pour faire de la grande région de Toronto une des régions urbaines les plus grandes et à plus forte croissance en Amérique du Nord.

Alors qu’il faudrait lancer pour la région montréalaise un projet ambitieux similaire, ne serait-ce que pour ne pas élargir davantage l’écart de croissance qui se creuse entre les deux métropoles, c’est tout le contraire que l’on fait. En 2014, la Société de transport de Montréal (STM) a dû déposer un budget qu’elle a qualifié de « responsable », mais que nous qualifierions plutôt d’austère, dans lequel elle a procédé à une rationalisation et à une optimisation de ses services d’autobus. Cette décision a mené à une baisse de 3,1 % de l’offre de service « hors pointe ». Aux prises avec des contraintes budgétaires, la STM reportait par ailleurs à 2036le remplacement de la deuxième génération de voitures de métro, les MR -73, mis en service à la fin des années 1970. Elle se contentera de prolonger leur durée de vie.

Fiscalité : des mesures du rapport Godbout aux dépens de la transition dans les transports

JPEG - 19.5 ko

De ce que nous venons de montrer, on peut tirer le constat suivant : un véritable plan de transition énergétique dans le secteur des transports est impossible dans un contexte de politique d’austérité au Québec. Peu importe ce que peut prétendre le premier ministre Couillard, qui ne manque pourtant jamais une occasion de rappeler le « leadership » du gouvernement québécois, la transition dans les transports est la victime directe d’une étroite vision de l’avenir, laquelle se limite aux élections de 2018. Le récent Plan d’action sur l’électrification des transports (PAÉT) est une nouvelle preuve du double discours du gouvernement dans ce domaine (voir à ce propos ma récente note d’intervention sur le sujet).

Mais ce double discours libéral devrait bientôt révéler un écart encore plus grand entre leur prétendu leadership sur le climat et la triste réalité d’un État qui se désengage, qui se ratatine et qui baisse les bras. En effet, sous le couvert de supposées mesures de fiscalité écologique proposées par les membres de la Commission d’examen sur la fiscalité québécoise (la Commission Godbout), le gouvernement va encore une fois réduire les capacités de l’État à réellement agir sur les enjeux climatiques.

Des diverses mesures proposées dans le rapport Godbout, il y en a une qui poserait des risques particulièrement importants à la transition des transports. Elle découle de leur recommandation no 2 (p. 40 du rapport Godbout) qui suggère un réaménagement des modes d’imposition de manière à pouvoir réduire de 5,9 milliards de dollars l’impôt sur le revenu des particuliers, l’impôt sur le revenu des sociétés et la taxe sur la masse salariale.

Les commissaires proposent de réaliser cet objectif de manière à ce qu’il soit à coût nul pour les finances publiques (p. 42). Pour le cas particulier de la réduction de 4,4 milliards de dollars de l’impôt sur le revenu des particuliers, la recommandation 9 (p. 60) explique qu’on peut y parvenir grâce à une diminution des dépenses fiscales (1 milliard de dollars), à une hausse des tarifications des services publics (806 millions de dollars) et à un recours accru aux taxes à la consommation (2,7 milliards de dollars), parmi lequel on trouve une hausse de la taxe d’accise sur les carburants (essence et diesel) de 1 cent par litre par année pendant cinq ans (revenus estimés de 600 millions de dollars pour cette seule mesure).

Avant de poursuivre sur cette taxe d’accise, un mot d’abord sur le principe de la fiscalité écologique. Pour être efficace, les mesures fiscales adoptées sous ce principe doivent répondre à un double objectif, qui peut se résumer de la façon suivante : premièrement, la taxe doit permettre d’agir à titre de signal-prix pour l’orientation des pratiques des consommateurs ; deuxièmement, cette taxe doit agir comme instrument favorisant la réallocation des investissements de long terme. Ce deuxième objectif fonctionne si les revenus fiscaux qu’elle génère permettent de financer la transition vers de nouvelles pratiques, tout en créant des conditions de rentabilité financière et de plus grande transparence pour les acteurs privés. Mais en ne retenant de ce double objectif que celui qui les arrange (le signal-prix), et en négligeant l’autre, les commissaires de la Commission Godbout passent totalement à côté de la plaque. Pour eux, l’écofiscalité « permet d’internaliser les externalités négatives dans le prix du bien ou d’un service. Elle augmente les revenus du gouvernement. Elle peut augmenter l’efficacité économique, notamment si les revenus tirés de l’écofiscalité se traduisent par une diminution de l’impôt sur le revenu. » À ce compte-là, la TVQ et la TPS, lorsqu’appliquées sur l’essence, deviendraient des écotaxes ! Ce qui n’est absolument pas le cas.

Pour nous, à l’IREC, il est clair que cette proposition d’augmenter la taxe d’accise sur les carburants pour compenser une baisse de l’impôt sur le revenu de 600 millions $ est à rejeter de façon catégorique, et ce pour deux raisons.

Première raison : un détournement de fonds

Il faut d’abord savoir que les revenus de la taxe d’accise sur les carburants sont entièrement versés au Fonds des réseaux de transport terrestre (FORT). Elle agit ainsi comme une taxe qui répond au principe d’utilisateur-payeur pour sa partie qui sert à financer les infrastructures de transport routier (c’est-à-dire la plus grande partie de ses revenus) et au principe de pollueur-payeur (ou d’écotaxe) pour sa partie des revenus qui sert à financer le transport en commun. Il faut aussi noter que dans le cadre de son utilisation d’utilisateur-payeur, la taxe d’accise ne comporte aucune prétention environnementale. Au contraire, elle peut même avoir un impact négatif sur l’environnement lorsque ses revenus servent à favoriser l’utilisation de l’auto au dépend du transport collectif, comme c’est le cas par exemple du projet de prolonger l’autoroute 19 dans la région métropolitaine : on pense solutionner un problème de congestion avec ce prolongement alors que dans la réalité, en favorisant une plus grande utilisation de l’auto, on ne fait que le repousser et même l’empirer dans le temps.

Par ailleurs, même pour sa dimension de pollueur-payeur, l’exemple de la taxe carbone de la Colombie-Britannique montre, hors de tout doute possible, qu’une taxe sur les énergies fossiles qui ne repose que sur l’objectif de signal-prix ne peut pas être efficace. En effet, en retournant tous les revenus de la taxe aux contribuables, la Colombie-Britannique a contrecarré en bonne partie l’effet environnemental positif du signal-prix. Résultat : après une brève réduction des émissions de CO2, la Colombie-Britannique a vu ses émissions reprendre une tendance à la hausse dans le secteur du transport.

En somme, alors même que les infrastructures routières sont appelées à faire face à des stress importants, en raison des changements climatiques, la proposition du rapport Godbout revient à toute fin utile à détourner les revenus potentiels de la taxe d’accise de leur mission d’utilisateur-payeur vers une baisse d’impôt. Mais il y a pire : ces revenus seraient aussi détournés de leur mission de financer le transport en commun. Nous le montrons clairement dans notre rapport sur le financement de la transition dans les transports, pour atteindre les cibles de réduction des GES dans le cadre d’une nouvelle entente internationale sur le climat, le gouvernement du Québec n’aura d’autre choix que d’accroître de façon significative ses investissements dans le transport en commun et dans l’électrification des transports. Financièrement, il ne pourra y arriver qu’en misant sur de nouveaux revenus provenant de la fiscalité écologique. À eux seuls, les revenus du Fonds vert (issus du marché carbone) n’y parviendront pas. La « taxe Godbout » ferait donc concurrence à une véritable fiscalité écologique qui permettrait de financer ces investissements.

Deuxième raison : une perte de revenus fiscaux

Hélas, comme si ce n’était pas déjà assez pour rejeter le principe de cette proposition, il y a encore pire : dans les faits, le rapport Godbout propose aux Québécois de remplacer une taxe (l’impôt sur les revenus) dont les revenus croissent plus vite que l’économie (du fait qu’il est progressif) par une autre taxe (à la consommation de carburant) qui devrait, elle, connaître dans les prochaines décennies un rendement négatif. Dans leur rapport dévoilé en 1992, les commissaires d’une autre commission (celle sur le déséquilibre fiscal, voir page 60) signalaient le fait suivant : « Le rendement de l’impôt sur le revenu des particuliers augmente plus rapidement que le produit intérieur brut, en raison de son caractère progressif. Cet impôt est en effet perçu en fonction de plusieurs taux, qui sont de plus en plus élevés au fur et à mesure que le niveau de revenu imposable augmente. » A contrario, à structure constante, les taxes à la consommation suivent normalement d’assez près la croissance générale de l’économie.

Or, la structure même de la consommation des carburants est appelée à se transformer en profondeur dans les décennies à venir, avec une tendance baissière, en raison de la lutte aux changements climatiques. Et cela devrait arriver plus rapidement qu’on le pense du fait du blocage de la droite étasunienne. En effet, incapable d’imposer la solution la plus simple d’une taxe ou d’un marché carbone, le gouvernement des États-Unis a choisi d’agir sur les changements climatiques par le biais de la réglementation en chargeant l’EPA (l’Agence de la protection de l’environnement) d’imposer de nouvelles normes d’efficacité énergétique des voitures et des camions, court-circuitant ainsi le Congrès. À l’horizon 2025, on prévoit des baisses de 40% de la consommation moyenne de carburant des nouveaux véhicules . Et ces baisses vont évidemment se répercuter sur le Québec puisque le marché automobile est continental. C’est la raison pour laquelle, même dans un scénario de « cours normal des affaires », nos prévisions de consommation de carburant au Québec indiquent un plafonnement de la consommation dès 2020 et une baisse continue par la suite. Et cette baisse sera d’autant plus rapide si les gouvernements québécois et canadiens mettent en place des politiques de transition dans les transports (transfert modal vers les TC et électrification des transports).

Résultats, les prévisions que nous obtenons sont alarmantes : comme le montre le graphique suivant, plus nous avancerons dans le temps et plus l’écart s’élargira entre, d’un côté, le revenu fiscal prévu que nous aurions tiré de l’impôt sur le revenu et, de l’autre, les revenus engrangés par la taxe d’accise, dont les rendements seront négatifs. Sur une période de 10 ans (2020-2030), le manque à gagner s’élèverait à près de 1,8 milliard $ (375 millions $ pour la seule année 2030).

JPEG - 57.5 ko

Conclusion

Le double discours du gouvernement Couillard est patent : il se présente comme un leader de la lutte aux changements climatiques alors que dans la réalité il représente l’une des contraintes les plus négatives à une stratégie de transition énergétique des transports. À terme, ce gouvernement risque de nous conduire sur un sentier de croissance insoutenable, dont les générations futures feront les frais. Dans le prochain billet, nous présenterons nos deux scénarios d’investissement dans les transports.


Accueil | Contact | Plan du site | |

Suivre la vie du site fr  Suivre la vie du site Société et politique   ?

Site réalisé avec SPIP + AHUNTSIC

Creative Commons License